Понятие «коррупция» раскрывается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым « коррупция» – это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение перечисленных в п. «а» деяний от имени или в интересах юридического лица.
Кроме того, в указанном Федеральном законе определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Основными принципами противодействия коррупции являются:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Правовую основу противодействия коррупции составляют:
1) федеральные нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов;
2) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации: в частности, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.);
3) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) муниципальные правовые акты.
- Нормативные правовые акты федерального уровня
Среди основных нормативных правовых актов федерального уровня следует назвать:
– Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
– Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
– Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;
– Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;
– Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 гг. и др.
Минобрнауки России в рамках своей компетенции приняло ряд приказов, направленных на предупреждение коррупции:
– приказ от 7 октября 2009 г. № 375 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства образования и науки Российской Федерации»;
– приказ от 29 июля 2009 г. № 275 «О порядке проведения проверок правовых актов, изданных федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными Министерству образования и науки Российской Федерации»;
– приказ от 29 марта 2012 г. № 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих» и др.
Говоря о механизмах противодействия коррупции, заложенных в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», следует отметить положения, конкретизирующие требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, более детально урегулированный правовой статус образовательных организаций, а также правовой статус педагогических работников, самих обучающихся и их родителей (законных представителей).
Родителям предоставлены возможности более активно участвовать в организации учебного процесса (что делает его более открытым и, соответственно, снижает коррупционные риски): выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность, язык, языки образования, факультативные и элективные учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность; присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, при обсуждении результатов обследования и вынесении заключения; высказывать свое мнение относительно предлагаемых условий для организации обучения и воспитания детей (формы учета высказанного мнения при этом Федеральным законом не оговариваются). Закреплен базовый принцип, согласно которому родители (законные представители) обучающихся имеют преимущественное право на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами, органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают им помощь; при этом установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных федеральными законами, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся несут установленную в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» и иных федеральных законах ответственность. Следует отметить, что на данный момент специальной ответственности родителей в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не предусмотрено; будут действовать общие нормы, в частности нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.25, устанавливающая ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних), а также нормы Семейного кодекса (ст. 76), предусматривающие ответственность родителей за уклонение от выполнения обязанностей в виде лишения родительских прав.
В числе новелл, снижающих коррупционные риски, можно упомянуть, в частности, запрет в отношении педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.
- Международные нормативные правовые акты
Правовую основу противодействия коррупции составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Соответствующее положение закреплено в ст. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции», а также следует из содержания п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, меры, принимаемые в Российской Федерации в связи с противодействием коррупции, должны соответствовать международным обязательствам.
Среди основных международных актов, направленных на противодействие коррупции, следует отметить Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. Несмотря на то, что данные акты не закрепляют понятия «коррупции», они содержат перечень деяний, признаваемых коррупционными и подлежащих криминализации. Так, Конвенция ООН 2003 г. к числу таких деяний относит активный и пассивный подкуп национальных и международных государственных должностных лиц, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе; отмывание доходов от преступлений; сокрытие; воспрепятствование осуществлению правосудия.
Российская Федерация ратифицировала большинство положений Конвенции ООН 2003 г., в настоящее время практически все они нашли отражение в российском законодательстве. Исключение составляет норма, предусмотренная ст. 20 данной Конвенции, предусматривающая криминализацию незаконного обогащения в качестве уголовно наказуемого деяния. В соответствии с положениями ст. 20 «незаконное обогащение» – значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Отказ от ратификации ст. 20 объяснялся опасением, что имплементация данной нормы в российское законодательство нарушит закрепленный в ст. 49Конституции Российской Федерации принцип презумпции невиновности. В то же время в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года незаконное обогащение называется косвенным признаком коррупции, являющимся основанием привлечения к ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением.
- Законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации играют определяющую роль в реализации антикоррупционной политики, поэтому правовое регулирование деятельности по противодействию коррупции на региональном уровне имеет важное значение для повышения эффективности противодействия коррупции в государстве в целом.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют значительную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции. В целом антикоррупционная деятельность субъектов Российской Федерации ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции.
В муниципальных образованиях ситуация с осуществлением специального правового регулирования вопросов противодействия коррупции в сфере образования примерно такая же, как и в субъектах Российской Федерации: упоминание специфики предупреждения коррупции в образовательной сфере является редким.
- Ответственность за совершение коррупционных правонарушений
Рассматривая проблемы предупреждения коррупции и повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции нельзя не уделить внимание вопросам ответственности за совершение соответствующих правонарушений.
Как указано в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации:
1) уголовная ответственность (установлена Уголовным кодексом Российской Федерации): мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 159), присвоение или растрата (ч. 3 ст. 160), злоупотребление полномочиями (ст. 201), получение взятки (ст. 290), злоупотребление полномочиями (ст. 285), нецелевое использование и хищение бюджетных средств (ст. 285.1), совмещение государственной и муниципальной службы с учредительством и замещением должностей в коммерческих организациях (ст. 288), превышение должностных полномочий (ст. 286) и др.
2) административная ответственность (установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях): мелкое хищение (ст. 7.27), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14), незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29), нарушение права на образование и и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (ст. 5.57), нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30) и др.
3) гражданско-правовая ответственность: так, устанавливается запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (ст. 575 Гражданского кодекса РФ); в сделка может быть признана недействительной, если будет установлено, что она заключена вследствие коррупционного правонарушения, в этом случае будут применяться нормы ст. 168–170 Гражданского кодекса Российской Федерации (о недействительности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам; недействительности мнимых и притворных сделок).
4) дисциплинарная ответственность.
В частности, Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает ответственность за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11); уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12). Несоблюдение ограничений и запретов, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов являются основанием для увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему представителя нанимателя (ст. 59.3).
Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает ответственность за нарушение обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 11); уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12).